3月15日，《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》出臺。3月16日，生態環境部應對氣候變化司相關負責人以問答的形式回應了“變與不變”“企業減負”“事后分配”等社會關切。相比2019-2020年度全國碳排放履約情況，第二個履約期將會有什么新情況，還有沒有提升空間？

“如果能一年配額分配一次，而且做到提前分配，那將更好地促進全國碳市場的發展，推動國家雙碳目標的實現。”天津大學馬寅初經濟學院創院院長、卓越教授，國家能源、環境和產業經濟研究院院長、新京報零碳三十人智庫專家張中祥在接受新京報貝殼財經記者采訪時，結合第一個履約期的情況談了自己的感受。

配額分配機制還有提升空間

張中祥表示，碳排放配額分配應該只配額一年的，而不是兩年一次，當然目前的兩年一次已經有了進步。因為每年的基準值都在變化，而且基準值在提高。就對企業的要求，以及排放的限制都會比以前更嚴格。另外，配額分配在履約之前進行更好，這樣企業比較容易做決定，而到了后期，甚至時間已經過去，才分配配額，不利于這個企業提前做科學的決定。

談及當前全國碳市場運行情況，張中祥表示：“自中國全國碳市場運行以來，總體上講，碳價并未出現大幅漲落，掛牌價格在40～60元/噸范圍內波動。然而，掛牌價格高估了整體碳市場價格，原因在于大宗協議絕對主導整體碳市場交易，而大宗協議交易相對掛牌交易存在一定的折價。大宗協議交易主要是通過集團內部配額分配、不同排放控制企業之間直接談判或通過中介談判實現的。由此產生的交易相對復雜，交易過程不夠透明，結算的交易價格既不能反映配額的價值，也不能反映減排的邊際成本，價格信號失真。”

市場交易存在履約驅動現象

2021年是首個履約期的履約年，針對首個履約周期的履約情況，張中祥表示，從市場交易情況看，參與交易的企業主要以履約為目的，成交量存在明顯的履約驅動現象。2021年12月成交總量達1.36億噸，是前5個月的交易量總和的3.2倍，成交量分別占首個履約周期整體交易量的76%和第一年整體交易量的70%。而且，市場流動性明顯不足，首個履約周期換手率只有2%，甚至低于試點碳市場的平均換手率5%，而同期歐盟碳市場換手率高達758%。配額清繳工作結束，全國碳市場交易量又明顯降低。

經過整理研究全國分省控排企業履約數據，張中祥及其團隊發現全國有121家控排企業沒有完成履約，按企業數量計，全國履約完成率為94.4%，比國家公布的按履約量計的履約完成率低5.1%。而且，各省市履約存在明顯差別，六省市100%完成履約，但最低的省履約率只有82.9%，全國有14個省市履約率低于全國94.4%的平均水平。

未完成履約有三重原因

在分析首個履約周期未完成履約的成因時，張中祥表示，一是控排企業還缺乏對碳排放交易機制的了解，對碳資產的管理意識還不強。納入全國碳交易的企業當中只包含了此前7個碳試點中的186家發電企業，90%以上納入的企業沒有參與過地方碳試點交易。全國碳市場下不斷有缺乏碳交易經驗的控排企業和行業納入，碳試點和全國碳市場初期控排企業遇到上述問題不同程度會持續存在。

二是大電廠配額富余但又惜售，不愿意出售富余配額，導致小電廠無配額可買，按企業數計的履約率低于按履約量計的履約率，在一些省市兩者差距非常大，比如，寧夏按履約量計，履約完成率高達98.3%；但按企業數量計，履約完成率只有82.9%。

三是與燃煤元素碳含量高限值定得過高有關。在企業沒有實測該數值的情況下，需采用的高限值比實測值估計高出了20%-30%左右。對于一個60萬千瓦的燃煤電廠，碳價按每噸50元計算，這種差異會增加2000萬-3000萬元的履約成本。由于缺乏有效的監管措施與核查手段，也導致部分企業鋌而走險，違規造假，全國碳市場披露的首例數據造假企業就與此有關。

碳市場需要與相關市場協同

“從理論上講，碳交易主要是通過煤電成本升高引導電力行業內部之間的結構調整。然而，中國電價是國家制定的，煤電成本上升的確可以增加新能源的競爭力，但如果碳成本由發電企業獨自承擔傳導不到下游。一方面，這可能影響碳價達到一定的合理水平。煤電廠并不期望碳價太高，因為煤電企業承受不起。另一方面，碳價格信號無法真正在電力消費側發揮作用，達倒逼下游產業與企業進行結構調整與轉型升級的目的。”張中祥表示。

張中祥建議，碳市場的發展需要進一步進行電價機制改革配合，這涉及到電力市場、綠色電力市場和碳相關市場的協調發展。他提出，為使碳價作為市場化手段在實現雙碳目標中發揮有效作用，國家應充分利用全國碳市場建設的契機，推進電價機制改革，建立電力市場與碳市場的聯動機制，讓電價反映市場供需及碳減排成本，形成電價與碳價有機融合的價格體系，促進碳市場和電力市場協同發展。“結合中國實際，全面的電價改革可能需要時間。在這項期待已久的改革實施之前，必須尋找其他方案來反映發電新增的碳成本。除了發電廠承擔一定的成本外，可參照脫硫電價、脫硝電價，在一定的過渡期內，國家可設定減碳電價，與脫硫電價、脫硝電價一起作為電價的構成部分。”張中祥說道。

未來全國碳市場建設有四個關鍵領域

在未來全國碳市場建設的重點方面，張中祥認為重點涉及四個關鍵領域，即：碳排放交易立法；進一步完善有利于將碳排放交易作為市場工具使用的規則；擴大全國碳交易市場覆蓋范圍，鋼鐵、水泥、電解鋁行業應優先納入第二批全國碳市場；促進市場主體多元化，增加交易品種。

張中祥建議，從啟動碳排放交易試點起，就需要全國性的碳排放權交易立法，從而為碳排放權交易的設計和操作、所有排放數據得到正確測量、報告和核實的執行以及對非履約控排單位的懲罰措施提供統一的指導方針和辦法。

其次，在確保全國啟動碳交易并平穩規范運行下，要加快擴大碳市場的參與行業和主體范圍。優先考慮那些碳排放量大、數據容易核查核實、碳配額也容易分配的行業。可把歐盟碳邊境調節機制（CBAM）覆蓋的行業作為優先考慮的部門。張中祥建議把氧化鋁、水泥、鋼鐵納入全國碳市場。這三個行業占到全國碳排放總量的25%，再加上電力行業的45%，這樣全國碳排放總量的70%就納入全國碳市場，可最大化地發揮碳價格的激勵作用。

張中祥認為，需要建立科學的配額分配長效機制，這樣才有利于控排企業對配額收緊和更新時間尺度有清晰的預期，從而科學與全面決策以保障碳市場長期穩定運行。

碳試點市場應更好發揮試點作用

針對當前區域碳試點市場與全國碳市場并行的狀況，現有的碳試點市場下一步應該如何發展?

張中祥表示，首先，區域碳市場可以繼續探索和完善更多的機制設計；其次，區域碳市場可將更多行業和排放單位納入其中；三是，探索早于全國率先向總量型碳市場轉變；四是，通過粵港澳大灣區碳市場建設探索跨行政區域制度管轄的區域性碳市場的建設；第五，探索全國碳市場與區域碳市場的連通，在全國碳市場與區域碳市場之間開展碳配額交易。

張中祥還建議不斷提高碳配額有償分配比例，這不僅可減緩大電廠惜售對小電廠無法購買碳配額完成履約的困擾，還可形成較高的碳價，更有效地降低排放，也可以有效應對外部政策變化，如歐盟CBAM對中國出口的可能影響。更重要的是，通過拍賣有償分配碳配額所得可設立轉型基金,用于支持經濟欠發達或經濟發展慢的地區，助力共同富裕。

“數據質量、監督和管理是碳市場穩定健康運行的重中之重。數據質量問題不僅僅涉及控排企業，也與第三方核查服務機構的工作質量、合規性、及時性密切相關。鑒于碳市場數據質量工作的重要性和艱巨性，對控排企業與第三方核查服務機構都需要加強監督和管理。這就需要監管部門、控排企業及第三方核查服務機構各司其職，從碳排放的計量、披露、審核等環節防范造假風險，確保所有排放數據可正確測量、報告和驗證，真實準確，單位減排在全國各部門、各地區間具有可比性，維護碳市場的穩定運行與健康發展。”張中祥說道。